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后疫情时代全球减税趋势分析

来源:国际税收    更新时间:2021-05-29 15:27:58    浏览:536
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胡怡建 (上海财经大学公共政策与治理研究院)

熊惠君 (上海财经大学公共政策与治理研究院)

  2020年新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情全球蔓延以来,世界各国普遍实施了规模较大的积极财税政策和宽松货币政策,以应对疫情期间经济停摆带来的负面影响。随着疫情逐步得到控制以及经济逐渐回暖,全球经济开始进入后疫情时代,但由前期减收增支措施引发的财政赤字增加、政府债务高企等矛盾愈发明显。全球减税趋势是否会因持续显著的财政压力而有所改变?本文梳理了世界各国疫情期间税制改革举措,分析了部分国家2021年财税改革计划以及学界和国际组织的研究成果,认为全球减税趋势大体上不会有变,但由于后疫情时代财政压力增大,减税步调会有所放缓,减税方式将从总量性减税更多地转向结构性减税。

一、新冠肺炎疫情加剧全球经济衰退

  经济增长的长期驱动因素主要是投资、劳动供给和全要素生产率。自2009年全球金融危机以来,影响经济增长的长期驱动因素的驱动力均有所减弱。从投资来看,全球投资增速从2000年至2009年期间3.3%的平均水平降至2019年的2.5%,全球潜在产出增长率平均水平也从2000年至2009年期间的3.3%降至2010年至2019年期间的2.5%(World Bank,2021)。2019年,世界经济体中的三分之二和新兴市场国家中的四分之三,投资增长率均低于2000年至2009年期间的平均水平(World Bank,2019a)。从劳动供给来看,受新兴市场和发展中国家劳动年龄人口下滑影响,2010年全球劳动年龄人口增长开始放缓(World Bank,2018a),劳动年龄人口带来的劳动生产率收益相应减缓,进而影响部门间的资源再配置(Dieppe & Matsuoka,2020)。截至2018年,发达经济体、新兴市场和发展中经济体的劳动生产率增速分别从2001年至2010年期间的1.0%和4.1%放缓至0.8%和3.5%(Dieppe,2020)。从全要素生产率来看,随着预期寿命、学校成绩和入学人数增长趋于平稳以及全球价值链的成熟,全要素生产率和资本对经济增长的驱动也开始放缓(Dieppe,2020)。全球经济在经历了2010年至2019年期间的生产率增长放缓和投资疲软之后,又遭遇新冠肺炎疫情冲击。疫情不仅阻断了人际互动进而影响正常的经济活动,还导致大规模的教育中断,延缓了人力资本积累进度。后疫情时代经济增长和政策的不确定性,又进一步抑制了投资,从而对全球经济造成了重大干扰。与以往经济危机一样,新冠肺炎疫情预期会对全球经济活动和人均收入产生长期的不利影响,加剧全球潜在产出增长放缓趋势。除非有实质和有效的改革,否则全球经济将走向另一个令人失望的10年(World Bank,2021)。

  从影响的广度、深度和反复程度来看,新冠肺炎疫情对全球经济的影响无疑是巨大的。World Bank(2021)指出,此次疫情暴发后,约30%的新兴市场国家和发展中国家的人均收入退回至10年前水平;50%以上的新兴市场国家和发展中国家的人均收入退回至5年前水平。预计到2021年,全球生活在贫困中的人数将比新冠肺炎疫情前增加1亿多人,不仅使得减贫成果付之一炬,还增加了社会不平等(World Bank,2020b;Lakner et al.,2021)。受新冠肺炎疫情的影响,2020年4月至7月,近100个国家(地区)平均约有60%的家庭收入锐减,其中,教育水平低的家庭面临更大的失业风险。在一些国家(地区),新冠肺炎疫情对低收入工人(非正式就业人员、妇女、移民和低技能劳动者)的打击尤其严重(World Bank,2021)。

  World Bank(2021)认为需要采取更多行动,推动经济恢复强劲的长期增长,但各国(地区)的优先次序将因其特点而有所不同。具体包括:(1)在财政状况吃紧的国家(地区),应优先实施最紧迫、成本效益最高的改革措施,避免财政支出结构固化,确保未来增长。在提高政府收入方面面临长期挑战的国家(地区),可以优先考虑国内资源调动(Kose et al.,2020b)。(2)在电力或电信等基础设施服务供应不足以及财政状况疲弱对经济复苏构成压力的国家(地区),可优先推动促进竞争或提高效率的改革(Rozenberg & Fay,2019)。(3)在制度薄弱导致疫情对本地经济造成损害的国家(地区),改善治理、加强政府效率和建立信任的改革可能是优先事项(Loayza et al.,2020)。(4)在经济严重依赖个别部门的国家(地区)——无论是旅游业、制造业还是出口行业——可以推行多元化计划(Gill et al.,2014)。(5)因缺乏远程学习条件而导致教育中断的国家(地区),可以优先考虑加大数字基础设施投资以提升教育水平(Azevedo et al.,2020)。(6)面临气候变化损害风险特别大的经济体,特别是小岛屿经济体,可能需要通过优先提高气候恢复力投资,防止气候变化加剧疫情损害(Rozenberg & Fay,2019)。(7)因严重的体制缺陷和财政资源匮乏,脆弱国家(地区)面临的风险更大,需要对其在经济复苏和恢复和平方面加强国际支持(World Bank,2018b)。

二、各国应对新冠肺炎疫情的积极财税政策

  新冠肺炎疫情暴发后,为阻断病毒通过人与人、食物冷链等渠道在全球进行快速传播,各国(地区)纷纷采取“封城”等行政手段来控制病毒传播速度,降低新冠病毒对人体的危害。同时,加大对新冠病毒感染者救治的财政资金投入,及时给予企业、个体经营者等微观经济主体财税支持,力度前所未有。经过各国(地区)政府协力合作,新冠肺炎疫情在一定程度上得到控制。从OECD和World Bank最新发布的一系列以新冠肺炎疫情影响为主题的研究报告来看,2020年第3季度新冠肺炎疫情对经济的负面影响已有所缓和,复工复产势头趋好,经济复苏迹象明显(见表1)。

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  目前,新冠肺炎疫情在一定程度上虽已获得控制,但新冠病毒已出现多种变异,疫苗接种进度也比预期进展缓慢,加之已治愈病人“复阳”以及无症状感染者潜在传播等原因,使疫情持续时间远超预期,疫情较为严重的部分地区再次开始实施紧急“封城”措施。World Bank(2021)预测,新冠肺炎疫情可能会留下持久的经济和金融伤疤,其造成的全球经济衰退程度将远超两次世界大战和大萧条的影响。在过去的2020年,世界各国(地区)纷纷采取了积极财政政策和宽松货币政策来帮助企业和个人度过危机。通过政策梳理,本文发现,“减税”与“降准”是疫情期间各国(地区)普遍采取的两大手段。

  在货币政策方面,下调基准利率是各国疫情期间普遍采取的货币调控措施。如美联储2020年3月3日宣布将联邦基金利率目标区间下调50个基点到1%~1.25%,2020年3月15日又宣布将联邦基金利率目标区间下调100个基点到0%~0.25%。巴西中央银行于2020年5月和6月连续两次降息75个基点,将基准利率从3.75%降至2.25%;2020年8月5日又降低25个基点,将基准利率从2.25%降至2%。

在财税政策方面,各国(地区)普遍采取的手段包括加大财政贴息和财政补贴力度,削减个人所得税、企业所得税、社会保障税(费)、增值税和消费税等主要税种的税率,扩大税收抵免和税收扣除的范围,实施延期纳税等(见表2)。如阿根廷2020年4月起对孤儿及18岁~65岁之间没有正常收入的未注册工人提供1万比索的财政补助。土耳其对诸如零售业、住宿和餐饮、物流运输等受疫情影响较大的行业提供了为期6个月的增值税延期纳税。韩国小型企业纳税申报期限最长可延长9个月,地方税的申报缴纳期限最长可延长1年;对报废使用年限满10年以上的机动车而购置新车的,减征70%机动车消费税,个人购买机动车减征50%消费税。显然,受新冠肺炎疫情影响,各国(地区)2020年普遍采取了力度大、范围广的积极财税措施。但在经济情况不乐观的背景下,实施为期不短的大幅度减税政策无疑会加剧政府财政资金紧张的现状。

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为助力企业纾困,各国(地区)相继实施的大规模减税政策使政府收入大幅减少;与此同时,为做好疫情防控,大量的财政资金投入又使得政府支出大幅增加,从而导致债台高筑,赤字率上升,财政风险加大。因此,随着疫情逐渐得到控制,经济稳步回暖,在货币政策方面,应逐步收紧降准等货币政策措施,以防止政府资产负债表恶化,降低长期低利率环境下杠杆的累积风险(IMF,2020f)。然而,随着央行从危机管理转向支持复苏,名义短期利率可能会在数年内保持在接近于零的水平,造成实际利率显著为负的时间延长(Henneberg & Mann,2020)。在央行提供进一步支持的空间有限以及货币政策日益受到限制的情况下,财政政策仍肩负着提振经济的使命,政策制定者需要考虑让财政政策在促进宏观经济稳定方面发挥更大作用。随着危机消退,政策制定者需要平衡不断增长的巨额债务和过早实施财政紧缩导致经济放缓的风险(World Bank,2021)。因为长期的经济疲软可能引发一波破产潮,银行资产负债表可能进一步受损,各国(地区)政府可能无法继续提供支持;而且,在某些情况下,暂时的失业和企业倒闭可能会变成永久性的常态。

  而对于美国而言,约瑟夫·拜登的增税计划也引发了全球高度关注,但从美国税收政策中心(Tax Policy Center)和税收基金会(Tax Foundation)发布有关研究报告显示,拜登的增税方案似乎并未获得大多数美国经济学家和政治家的认同。美国前总统奥巴马的高级经济顾问杰森·福尔曼(Jason Furman)、美国前财政部长拉里·萨默斯(Larry Summers)以及美国现任财政部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)均表示,后疫情时代政府可能会通过增税或削减开支来降低联邦赤字,这会减缓经济增长,其实,减少赤字最健康的方法是刺激经济,需要在经济放缓的情况下更为积极的财政政策。

  由于大多数经济体仍远未发挥其增长潜力,可能需要进一步的财政支持,以支撑可支配收入的持续增长,避免脆弱的经济复苏“脱轨”风险加剧(Casado et al.,2020;IMF,2020c;Stone,2020)。而当失业率上升时,财政乘数就会很高(Auerbach & Gorodnichenko,2015;Berge,De Ridder & Pfajfar,2020)。政策制定者可以考虑加强“自动稳定器”(automatic stabilizer)的作用,例如,通过永久采用短期工作计划以最大限度地发挥财政支持的效力。随着财政当局逐渐将注意力集中在促进复苏上,支出可以重新优先用于具有高长期财政乘数的领域,包括基础设施和公共教育投资(De Ridder,Hannon & Pfajfar2020;Ramey2020)。

三、后疫情时代减税由总量性为主向结构性为主转变

  基于全球经济衰退现状,从全球税制变动情况、部分国家(地区)发布的2021年经济或财税计划,以及经济学家和政治家的分析来看,全球减税趋势不会改变。但鉴于新冠肺炎疫情带来的财政压力,部分国家(地区)减税步调会有所放缓,由总量性减税更多转向结构性减税。未来结构性减税主要是调减企业所得税、个人所得税、社会保障税(费),小幅调增流转税,清理规范税收优惠,增加低收入群体税收抵免以及研发加计扣除,并加速推动数字经济征税。

  (一)减税趋势不变,结构性减税为主

  依据税负转嫁的难易程度,可以将税收分为直接税和间接税。通常情况下,直接税的法定税负归宿等同于其经济归宿,增税会引发微观主体的强烈“痛感”;而间接税的法定税负归宿与其经济归宿不同,增税引发的微观主体“痛感”不如直接税显著。因此,在各国财政愈发吃紧、经济受疫情影响较为严重的大环境下,降低直接税、小幅提升间接税的结构性减税方式将是后疫情时代大多数国家(地区)的最佳选择。而这一判断可以从后疫情时代各国陆续发布的一系列税收调整举措得到印证。

  一方面,调减企业所得税税率仍是后疫情时代全球减税的一大趋势,但减税步调可能会有所放缓。税收基金会2020年12月发布的《2020年全球公司税税率》研究报告显示,过去几十年全球和区域企业所得税最高法定税率平均水平呈下降趋势。2020年,223个税收管辖区中有10个国家(地区)调整了企业所得税法定税率。其中,1个国家(密克罗尼西亚)提高了最高企业所得税税率,9个国家(地区)降低了企业所得税税率。一些国家(地区)按照原计划下调企业所得税税率。如法国2020年企业所得税税率下调约3个百分点至32.02%,2022年将进一步下调至25.83%;瑞典拟将企业所得税法定税率从2020年的21.4%下调至2021年的20.6%。也有国家下调步伐放缓,如荷兰未按照原定计划下调企业所得税法定税率至22.55%,目前企业所得税法定税率仍保持在25%水平,但2021年计划会下调法定企业所得税税率至21.7%(原定为20.5%)。

  另一方面,为了应对疫情下的财政压力,部分国家(地区)调增了流转税税率。如沙特阿拉伯财政部宣布,作为应对新冠肺炎疫情措施之一,从2020年7月1日起将增值税税率从5%提高至15%。博茨瓦纳从2021年4月1日起将增值税税率从12%提高到14%,以弥补新冠肺炎疫情对其旅游业和采矿业造成的税收损失。哥斯达黎加税务局规定,自2021年4月1日起,对烟草和烟草制品征收的消费税税率从每支24.18克朗提高到24.28克朗。

  此外,在外需受阻的情况下,提振内需将是各国促进后疫情时代经济发展的重要驱动力,税收激励以刺激居民消费将是重要的财税支持手段之一。如2020年12月17日韩国财政部发布的《2021年经济政策》强调,2021年韩国政府将致力于快速有力地恢复经济活力和促使韩国在全球经济中的地位更加领先。在降低投资风险方面,将采取长期股权投资税收减免、租赁住房财产税和资本利得税减免等措施。在促进消费方面,对家庭消费支出超过上年5%以上的家庭,就超出部分给予5%的所得税特别扣除,扣除上限为100万韩元;汽车购置税减征30%;对购买节能家电给予20%的退税。在鼓励投资方面,允许2021年设备投资的初期折旧率提高至75%。在稳定就业方面,2021年将临时扩大创造就业税收优惠措施,对因新冠肺炎疫情陷入财务困难企业给予资本利得税4年延期纳税和3年分期纳税优惠。在促进数字经济发展方面,对5G设施投资的税收抵扣率提高2个百分点等。

  (二)推进数字经济征税,缓解财政压力

  伴随着大数据、云计算、物联网和人工智能等数字技术的迅速发展,人类社会进入数字化时代,数字经济的体量和占GDP的比重也日益增大(见表3)。大数据背景下,数据创造能力、传输能力均大大提升,致使数据和农业经济时代的“土地”和“劳动力”、工业经济时代的“技术”和“资本”一样,具备生产要素特征。数据已然成为数字经济时代的关键生产要素,同时是数字经济最基础的要素。

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  后疫情时代,随着数字服务业在全球经济中的重要性不断增加,各国(地区)相继开征数字服务税,将推进数字经济征税视为筹措财政资金、缓解财政困难的新办法(见表4)。如自2020年1月起,奥地利对全球收入在7.5亿欧元(约合8.4亿美元)、国内收入在2500万欧元(约合2800万美元)以上的数字化企业的在线广告收入按5%税率征收数字服务税。法国对全球收入在7.5亿欧元、国内收入在2500万欧元的数字化企业提供数字接口服务和基于用户数据的广告服务收入按3%税率征收数字服务税。部分非洲国家财政吃紧问题较为严重,也加紧开征了数字服务税。如肯尼亚自2021年1月1日起开征数字服务税,税率为1.5%。塞拉利昂自2021年1月1日对所有数字和电子交易按营业额征收数字服务税,税率为1.5%。可以看出,加速推动数字经济征税已成为新的税收增长点。

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四、结论和建议

  2020年,突如其来的新冠肺炎疫情给全球经济社会发展带来前所未有的冲击。为积极应对疫情、促进经济继续向好发展,世界各国(地区)实施了大规模减税增支的积极财税政策和宽松货币政策。进入2021年,尽管新冠肺炎疫情仍严重影响经济社会的正常运行,但在世界各国积极应对政策作用下,后疫情时代的全球经济已由衰退下行转向复苏回升。本文通过梳理各国(地区)税收实践经验,对我国如何更好地运用财税政策提出以下几点建议。

  一是坚持减税政策导向。2020年,我国加大减税降费力度,并实施财政、税收、金融、投资政策组合,起到了有效控制疫情、促进经济增长、维持社会稳定的积极作用。目前,我国疫情虽已得到有效控制,并在全球范围内率先进入经济全面复苏阶段,但境外不少国家(地区)仍处于疫情肆虐、经济低迷的处境之中,我国仍需保持减税政策导向不变,调整一些阶段性政策的同时,不搞政策“急转弯”。

  二是实施结构性减税政策。为应对新冠肺炎疫情冲击,全球相继实施积极财税政策,减税力度和减税规模空前,经济下行压力及减税增支后的财政收支缺口压力,使后疫情时代财政吃紧问题也愈发显著。在坚持减税总趋势不变的前提下,由总量性减税更多地向结构性减税转变已成为国际社会发展新的趋势。未来,针对新冠肺炎疫情的临时性财税政策可逐步退出,取而代之的是以完善税制、优化结构为目标,有增有减的结构性减税和税制优化改革。

  三是完善数字经济税收制度建设。疫情期间,数字经济新业态快速发展,在线教育、远程办公、“无接触式”办税等新模式维持了经济与生活的正常运行,缓解了疫情对我国经济和人力资本积累的不利影响。技术进步是经济长期增长的驱动因素之一,应深化税制改革,加大对数字产业的税收优惠力度,使税收制度全面适应、促进和保障我国数字经济健康发展。同时要加强数字经济税收国际合作,化解数字经济国际化面临的税制壁垒。一方面,我国应加强数字经济税收的国际协调,避免税收环境对数字经济的发展产生阻碍;另一方面,应审时度势、精心谋划、超前布局,推动形成解决数字经济税收问题的共识性方案。

  四是实施更为开放的税收政策。中国从对外开放中获得了重大发展机遇,也为世界经济发展作出了重要贡献。在后疫情时代,唯有进一步实施更大范围、更多领域、更高层次的对外开放,才能适应经济高质量发展的要求,为全面提升我国竞争力创造必要条件。一方面,应积极调整进出口贸易税收政策。通过优化调整出口退税率结构,降低出口商品关税、取消服务贸易出口增值税,促进我国从出口导向型贸易向进出口平衡型贸易转型。另一方面,应鼓励对外投资,完善对外投资税收政策。在保持税收中性的前提下,可在税收抵免、投资风险准备金、亏损结转等方面给予“走出去”企业更多政策支持,持续优化税收营商环境。

  五是提升税制竞争力。要抵御外部税收竞争,最为根本的途径是提高中国企业竞争力。近年来,中国由全球产业链的中低端逐步向高端攀升,未来要在推动产业结构全面升级中取得竞争优势,还需在财税政策上持续发力。首先,要优先支持发展战略性新兴产业和先进制造业,进一步提高研发费用加计扣除并适时引入研发税收抵免,通过给予其更多的税收优惠的方式增强企业的自主创新能力。其次,应给予小微企业及民营企业更多税收扶持,以政府让渡税收利益方式维持民间创新活力,鼓励民营经济自主探索产业升级模式和路径。最后,应从提升税收征管效率方面进一步优化我国税收营商环境,培育一批具有全球竞争力的本土跨国公司,支持这些优势企业吸收和利用全球生产要素,延长和优化国内价值链,增强全球优质资源配置能力。

  六是加强国际税收合作。一方面,为应对全球结构性减税可能引发的税收竞争和税源无序争夺的重大挑战,我国应适应竞争要求,根据市场因素在全球利润分配中更加重要的新形势,形成便于征管、增加税源的中国规则以及吸收全球技术的中国制度。另一方面,基于税收合作已成为促进世界经济包容发展的新引擎,要与OECD、联合国、国际货币基金组织、世界银行等国际组织共同探索,建立经济互利、税源共享、公平合理、征管简便的新型国际税收秩序和体系。总之,应积极推动全球化进程,建构包容性发展新模式,坚持投资与贸易的自由化、便利化,推动国际经济治理结构和经济全球化深化发展,更好发挥税收对全球经济发展和全球经济治理独特的作用。

  (本文为节选,原文刊发于《国际税收》2021年第5期)

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